行政机关依法行政问题研究

行政机关依法行政问题研究

——以兴隆县人民法院行政审判司法实践为视角

兴隆县人民法院 王凡

内容摘要：党的十九大报告提出坚持依法治国、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设；党的二十大报告再次强调，要扎实推进依法行政，全面推进严格规范公正文明执法。司法体制改革后，随着立案登记制的深入推进及人民群众法治意识的不断提升，行政诉讼案件数量总体呈上升趋势，这也对行政机关依法行政提出了高标准和严要求。本文对依法行政的概念和现实意义进行概述，并以兴隆县人民法院行政审判司法实践为视角，对辖区内2020年至2022年行政诉讼案件进行实证分析，找出行政机关执法过程中存在的问题和原因，并对新时代下提高行政机关依法行政水平提出意见和建议。

    关键词：行政机关  依法行政  行政诉讼 

党的十九大报告提出坚持依法治国、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设；党的二十大报告再次强调，要扎实推进依法行政，全面推进严格规范公正文明执法。司法体制改革后，随着立案登记制的深入推进及人民群众法治意识的不断提升，行政诉讼案件数量总体呈上升趋势，这也对行政机关依法行政提出了高标准和严要求。本文对依法行政的概念和现实意义进行概述，并以兴隆县人民法院行政审判司法实践为视角，对辖区内2020年至2022年行政诉讼案件进行实证分析，找出行政机关执法过程中存在的问题和原因，并对新时代下提高行政机关依法行政水平提出意见和建议。

一、依法行政的概念和现实意义

依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任。依法行政的内涵主要包括以下三个层面：第一，行政主体的权力法定，法律规定以外的一切行为都不可为；第二，行政主体在行使行政权力的过程中，必须严格按照法律的规定，不能超越法定职权，亦不能怠于行使职权；第三，必须坚持权责统一的原则，行政主体在行使行政权力的过程中，必须对其行为负责，并对其行政行为的后果承担相应的责任。

依法行政是现代法治政府行使权力时奉行的基本准则，对于国家和人民具有重要的意义，主要体现在以下几个方面：一是建设社会主义法治国家的要求。实行依法治国，建设社会主义法治国家，必然要求实行依法行政，依法行政是依法治国的重要组成部分和关键所在；二是人民民主的要求。行政机关依照法律行使职权就是执行人民的意志，保护人民群众的根本利益；三是建设廉洁高效政府的要求。依法行政要求行政机关行使职权必须依法公开、按法办理，并接受人民的监督，从而遏制腐败，建设廉洁高效的政府。

二、兴隆法院辖区内行政诉讼案件具体情况分析

（一）案件类型及变化

2020年，兴隆县人民法院共受理行政诉讼案件37件，其中治安案件23件、土地案件7件，行政不作为案件2件，信息公开案件2件，其他案件2件；2021年共受理行政诉讼案件59件，其中治安案件30件、土地案件3件、行政不作为案件10件、行政处罚案件4件、其他案件6件；2022年，共受理行政诉讼案件76件，其中治安案件9件、土地案件4件、行政不作为案件29件、行政处罚案件4件、房屋拆迁案件4件、信息公开案件18件、行政协议案件4件，其他案件5件。详细情况见下图：

从案件类型来看，兴隆法院辖区内行政案件多发于治安、土地、行政不作为等领域，其中治安案件最多，行政不作为案件次之。2020年至2022年，主要类型案件的数量有一定的变化，如行政不作为案件数量呈连续增长态势，尤其是在2022年，共受理29件行政不作为案件，同比增长190.00%。信息公开案件在2022年迅猛增长，净增长18件，治安案件于2022年同比下降70.00%。

（二）行政机关败诉情况

2020年，兴隆县人民法院共作出行政生效裁判36件，行政机关败诉5件，败诉率13.89%，同比上升5.32%。其中不履行法定职责类案件3件，土地处罚类案件2件。

2021年，兴隆县人民法院共作出行政生效裁判57件，败诉6件，败诉率10.53%。其中土地处罚类案件1件、不履行法定职责类案件1件、强制拆除房屋或设施及行政赔偿1件、林业处罚类案件1件、公安交通处罚类案件1件、治安处罚类案件1件。

2022年，兴隆县人民法院共作出行政生效判决39件，败诉8件，败诉率20.51%。其中公安交通处罚类案件1件、治安处罚类案件1件，工商登记类案件2件、不履行法定职责类案件3件、无偿收回国有土地使用权类案件1件。

2020年至2022年，兴隆法院行政机关败诉案件主要分布在土地处罚类案件、不履行法定职责类案件、公安交通处罚类案件、治安处罚类案件及工商登记类案件。土地处罚类案件败诉的主要原因有主要证据不足，违反法定程序；不履行法定职责类案件败诉的主要原因有事实不清，主要证据不足；公安交通处罚类及治安处罚类案件败诉的主要原因有主要证据不足，程序违法，裁量不当。

三、涉诉案件凸显兴隆县依法行政中存在的主要问题

行政诉讼最重要的功能和作用是解决纠纷、法制监督和依法救济。近年来，兴隆县各行政机关积极贯彻落实法治政府建设，全面推进依法行政工作，依法行政及行政应诉水平进一步提升，但仍然存在一些问题和不足。通过对兴隆法院辖区内涉诉案件的分析，特别是对行政机关败诉案件的探究，凸显出辖区内下设行政机关在依法行政方面及依法应诉方面主要存在以下问题：

（一）适用法律错误

正确适用法律是社会主义法治建设的基本要求，正确适用法律要求行政机关作出行政行为必须正确选择、解释、援引法律，保证行政行为符合法的要求和精神。但是在行政管理活动中，行政行为适用法律错误的现象也时有发生。一是援引、引用法律错误。如兴隆县某局依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条关于国有土地使用者因迁移、解散、撤销、破产等自身原因而停止使用土地的情况，而无偿收回原告土地，但涉案土地是国家为公共利益需要而收回，适用法律明显不当。二是适用法律规则错误。如当下位法、规章的规定等与上位法冲突时应适用上位法的规定，而某局依据某条例的规定不履行法定职责，但该条例与法律相冲突，故法院判决该局适用法律错误，责令其履行法定职责。

（二）违反法定程序

程序合法是实体合法的保障，行政程序的价值在于规范行政权的合理使用，保障行政相对人的权益。行政机关在办理行政案件的过程中只有遵循了法定的程序，其得到的结果才能被尊重与接受，但是重实体轻程序是行政执法中长期存在而未解决的问题。本案在审理一起行政处罚案件时发现，被诉行政机关在作出行政处罚前，未告知行政相对人其拟作出的行政处罚的内容、事实、理由、依据或未告知其陈述、申辩、要求听证的权利，该行政机关未履行告知义务，剥夺了行政相对人的合法权益，其作出饿行政处罚程序违法，依法应予撤销。还有某些行政机关向当事人送达法律文书时，未按照法律的规定进行有效送达，导致法律文书对行政相对人不发生法律效力，从而导致行政机关败诉。

（三）认定事实不清，证据不足

行政机关在作出行政行为前，应对案件事实进行详细调查，注意收集证据，而不能片面的、主观的对案件事实进行认定。如兴隆法院在审理一起治安案件时发现某派出所仅依据一方当事人的单方陈述，而无其他证据进行佐证的情况下，认定其受到了另一当事人的殴打，从而对另一当事人作出行政处罚，某派出所作出的行政处罚认定事实不清，证据不足，最终被法院判决撤销。

（四）主动履行职责意识有待增强

行政机关不依法履行职责、怠于履行行政职责，是指行政机关及其工作人员依法负有对行政相对人的作为义务，在能够履行的前提下，而未履行、未完全履行或拖延履行等情形。近年来，行政机关不履行法定职责成为兴隆法院受理行政案件的重要组成部分，并且受案数量呈现持续增长的态势。由此可见，行政机关不作为已成为行政执法工作中存在的重要问题。2020年至2022年，我院共受理41件行政机关不履行法定职责的案件，主要类型为政府信息公开不作为案件。在兴隆法院审理的不履行政府信息公开法定职责案件中，某些行政机关在收到当事人的政府信息公开申请后，不对该信息是否属于政府信息、是否为其在履行行政管理职能中制作、获取、记录或保存等事项进行审查判断并给予答复，而是在行政机关之间相互推诿，导致双方产生纠纷。保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息，有利于提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。行政机关应重视政府信息公开工作，在收到信息公开申请后，应及时查清当事人所申请公开的信息性质是否属于政府信息以及制作、获取和保存情况，据实向其公开或给予答复。

（五）行政机关出庭应诉能力和水平有待提升

行政机关出庭应诉是为了能够更好地查清案件事实，解决行政争议，通过对涉诉案件的研究，发现辖区内行政机关出庭应诉效果欠佳，主要存在以下几方面问题。

第一，行政机关负责人出庭应诉制度效果有待进一步增强。2015年，行政机关负责人出庭应诉制度首次在法律规定层面写入《中华人民共和国行政诉讼法》，该制度是为了及时发现行政执法中的问题，实质性化解行政争议，提高行政机关的行政水平和法治意识。但在司法实践中，行政机关负责人出庭应诉制度效果并不明显，虽然有些行政机关的负责人能够出庭应诉，却存在着“出庭不出声”、“出庭不出彩”的现象，这明显与该制度的立法宗旨不符。

第二，行政机关工作人员出庭应诉水平不高。主要体现在：对案件焦点把握不清，对案件涉及的法律法规不清楚，对法庭提出的问题不能充分说明，顾左右而言他，影响庭审的正常进行；庭审时举证质证能力欠缺，机械地就作出行政行为时的证据一一向法庭列举，没有依据证明目的进行合理分类，质证意见冗杂且没有针对性，无法达到反驳对方的目的。行政机关工作人员的应诉能力对行政诉讼案件的结果有很大的影响，因此应着重加强和提升。

三、提升行政机关依法行政及应诉水平的建议

为深入推进依法行政，加快建设法治政府，结合我院辖区内行政机关的执法、应诉现状及行政审判工作实际，对行政机关依法行政、依法应诉提出几点意见和建议。

（一）加强基层行政机关工作人员队伍建设，提高依法行政水平

行政机关工作人员是行政事务的执行者，要想提高行政机关的行政水平，首要任务是加强行政机关工作人员的队伍建设。这里的行政机关工作人员不仅包括公务员，还包含各机关的劳务派遣、合同制等非编制人员。第一，增强法治思维和法治观念。行政机关工作人员必须以习近平法治思想为指导，牢固树立法治理念，用法治思维和方式推动工作，增强职权法定意识、程序法定意识，尊重依法行政的科学性，提高从严治政、依法行政的自觉性。第二，加强法制培训，培养具有专业法律素质的出庭应诉人员。行政机关建立常态化的学习机制，特别是法制部门要肩负起职责，增强法治观念，加强法律知识的学习，做到熟知本单位管辖范围内的行政事务涉及的相关法律法规，在作出行政行为时要正确适用法律、收集证据，严格遵循法定程序，同时要密切与基层人民法院沟通协调，严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定行使诉讼权利，履行诉讼义务，增强出庭应诉能力，确保行政争议得到有效化解。

（二）加强府院联动机制，强化行政诉讼促进依法行政的积极作用

行政与司法的良性互动，需要行政机关与司法机关的密切配合。一方面，推进人民法院与行政机关共同构建行政争议多元化解机制。兴隆县人民法院已通过行政争议多元化解平台成功化解行政争议案件多起，人民法院与人民政府、人民检察院特约调解员共同组成调解组织，合力化解行政争议效果明显，下一步，还需行政机关融入行政争议多元化解机制，积极配合法院的行政争议化解工作，达到政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。一方面，行政机关对行政诉讼的态度一直是法治建设水平的一个重要标尺，避免随意指派工作人员出庭或直接委托律师出庭，行政机关“一把手”或分管领导要积极应诉，充分发挥关键少数作用，做到行政机关负责人既出庭、又出声、还出彩；另一方面，行政机关要重视人民法院的司法建议。司法建议能够帮助行政机关发现自己工作中的疏漏与制度缺失，极大地推动行政机关执法水平的提升，减少行政争议，行政机关在收到人民法院的司法建议后，应高度重视，对司法建议中提出的问题进行整改落实，并及时向人民法院进行反馈。

（三）完善依法行政监督机制，推进政府权力运行规范化

依法行政离不开内部监督和外部监督，合理有效的监督和控制可以有效防止腐败、滥用职权、保证基层政府工作人员的廉洁奉公。一要完善行政机关内部监督体系建设，落实政府上下级之间、同级政府部门之间以及行政机关主要领导对工作人员的监督责任，全面监督各项行政行为。二是要大力发挥社会监督的作用，重视公众的举报投诉，对舆论、舆情反映的问题，要组织工作人员实地调研、走访，给出具体的答复和举措。

四、结语

依法行政事关行政机关公信力，事关人民政府的形象，更关乎百姓切身利益。人民法院对行政执法工作依法进行监督的目的，是为了使行政机关更好地依法履职、保护人民群众的合法权益。通过对一定时期内行政诉讼案件的梳理，能够发现行政机关在依法行政及依法应诉方面存在的问题和不足，本文结合辖区内行政诉讼案件的具体实例，指出行政机关在依法行政中存在的实体、程序、法律适用等方面及应诉过程中存在的问题，并针对存在的问题提出意见和建议，希望能得到相关部门的重视。相信通过依法治国的深入推进，我国行政机关依法行政终会全面实现。