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2020年12月23日，张某某与某乡政府达成一份征地补偿安置协议，按照征地补偿安置协议的约定，张某某家庭的2.4亩承包地于2020年12月23日起由政府征收，每亩承包地一次性给付征地补偿安置费用86760元。协议签订后，张某某等人的承包地即被占用修建成公园。
按照张某某与某乡政府达成的征地补偿安置协议的约定，某乡政府应该在2021年3月31日前全部支付清张某某占地补偿费用。但截至2021年3月31日，某乡人民政府以县政府尚未将征地补偿款划入乡政府账户为由不能向张某某支付。张某某于2021年6月份向人民法院递交民事起诉状，要求某乡人民政府依法履行征地补偿安置协议，支付自己征地补偿款。
某县人民法院审查后认为，本案不属于平等主体之间的民事合同关系，不适用《民法典》合同编的规定。因此，张某某提起民事诉讼错误，并建议张某某提起行政诉讼。
本案法律问题：张某某手中持有与某乡政府白纸黑字达成的协议，法院为啥说不适用《民法典》合同编的规定？
河北三言律师事务所杨永建律师：《民法典》第四百六十四条规定：“合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用有关该身份关系的法律规定；没有规定的，可以根据其性质参照适用本编规定。”如何正确理解、适用这条法律的规定呢？
政府对经济的管理活动，属于行政管理关系，不适用“民法典合同编”的规定，如财政拨款征用、征购等，是政府行使行政管理职权，属于行政关系。另外，企业、单位内部的管理关系，是管理与被管理的关系，不是平等主体之间的关系，也不属于“民法典合同编”调整。
《行政诉讼法》所称行政协议，一般不适用“民法典合同编”。《行政协议司法解释》第1条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”根据这一解释，行政协议包括四个要素：(1)主体，即一方当事人必须为行政机关；(2)目的，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；(3)内容，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；(4)合意，即协议双方当事人必须协商一致。显然，前3个要素是行政协议与民事合同之间的主要区别。
关于行政协议范围，《行政协议司法解释》对除行政诉论法规定的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议两类协议之外的类型进行了列举。主要包括：矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁买卖等协议，符合司法解释规定的政府与社会资本合作协议等。这些协议原则上首先适用《矿产资源法》《草原法》《森林法》等特别的法律以及行政法规，在法律及行政法规没有规定或者规定不够具体的情况下，可以参照“合同编”买卖合同、租赁合同的规定适用。
关于政府机关参与的合同，应当区别不同情况分别处理：(1)政府机关作为平等的民事主体与对方签订的，如购买办公用品，属于一般的买卖合同关系，适用“民法典合同编”买卖合同的规定；（2）属于行政管理管理关系的协议，不是民事合同，一般不适用“民法典合同编”的规定；（3）政府的采购活动，虽然政府与对方之间的合同要适用“民法典合同编”的规定，对于政府采购行为本身，则适用专门的《政府采购法》。
